Открытость государственных архивов в бывших советских республиках

Открытость государственных архивов в бывших советских республиках - исследование

Автор: Антон Вачарадзе

Ноябрь, 2018 г.

Введение

В 2017 году Институт развития свободы информации (IDFI), совместно с международной сетью экспертов в области архивных исследований, разработали методологию оценки открытости государственных архивов. С помощью данной методологии были оценены 20 государственных архивов в 10 постсоветских странах.

В процессе оценки были выявлены следующие ключевые аспекты:

Во всех 10 странах, включая Грузию, для обеспечения большей открытости архивов необходимы реформы законодательства.
Среди архивов, получивших высокие баллы, ни один не делает различий в правилах для граждан страны и иностранцев.
Архивы, получившие высокие баллы, всегда предоствляют письменное обоснование отказа в допуске к документам, тогда как наименее открытые архивы объясняют отказы лишь устно.
Большинство архивов (бывших) силовых структур не имеют интернет-сайта или читального зала. Украина и Грузия представляют собой исключения.
Только в двух архивах из 20 исследователям разрешается фотографировать документы в читальном зале с помощью собственных фотокамер.

Методология исследования

IDFI и его партнеры оценили открытость 20 государственных архивов 10 постсоветских стран (Армении, Азербайджана, Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, России, Узбекистана и Украины).

Методология оценки, разработанная совместно IDFI и его партнерами, рассматривает ключевые правовые и практические аспекты открытости архивов. Методология состоит из 5 компонентов:

Архивное законодательство – в какой степени архивное законодательство способствует открытости государственных архивов.
Другие законы, регулирующие деятельность государственных архивов – в какой степени другие законы способствуют открытости государственных архивов.
Услуги, предоставляемые архивом – насколько доступны те или иные услуги в архиве и хорошо ли они отлажены.
Веб-сайт архива – насколько полезен для исследователей веб-сайт архива.
Читальный зал – как хорошо разработаны правила для посетителей читального зала и соблюдаются ли они на практике.

В каждой стране мы оценили по два архива: главный архив страны (напр., национальный, исторический или схожий по значимости архив) и архив бывших государственных репрессивных институтов, таких как бывший КГБ или Министерство внутренних дел. Нашим исследователям было отказано в доступе в архивы второго типа в Азербайджане и Узбекистане. По этой причине, архивы бывших репрессивных органов этих двух стран получили по 0% при оценке компонентов «услуги, предоставляемые архивом», «веб-сайт» и «читальный зал».

Анализ результатов оценки

По результатам общей оценки, самые открытые архивы из 10 оцененных постсоветских стран находятся в Украине (70.11%), за ней следуют Грузия (68.37%) и Казахстан (68.36%). Наименее открытые архивы в Азербайджане (41.85%), Беларуси (39.54%), Кыргызстане (38.9%) и Узбекистане (30.45%) (см. таблицу № 1). Архивы бывших репрессивных органов всех этих четырех стран абсолютно закрыты.

Архивное законодательство – на первом месте Украина с лучшим архивным законодательством (81.99%), за ней следуют Молдова (81.6%) и Российская Федерация (79%). Однако же, в некоторых случаях это не имеет значения: например, в Российской Федерации на практике законы не всегда соблюдаются.

Другие законы, регулирующие архивную деятельность – в категории других законов, регулирующих деятельность архивов, лидирует Грузия (81.25%) (Закон Грузии «О государственной тайне» и Закон Грузии «О защите персональных данных», за ней идет Украина (76.05%). В этой области хуже всех показала себя Беларусь (8.33%). Проблема надлежащего выполнения закона присутствует и здесь, например, архивы часто интерпретируют понятие «личные данные» в своих интересах.

Услуги, предоставляемые архивом – Молдова, Казахстан, Армения и Украина: во всех четырех странах архивы предоставляют качественные услуги по выдаче документов (более 75% от общего балла). Узбекистан (с 28.27%) занимает последнее место в этой категории; получить услуги Государственного архива этой страны бывает сложнее даже, чем в архивах бывших репрессивных органов других стран.

Веб-сайт архива – Лучший веб-сайт из 20 оцененных архивов у Министерства внутренних дел Грузии (70%). В это категории Грузия занимает первое место, а второе место занимает Казахстан (51.43%). Кыргызстан (11.54%) в этой категории показал себя хуже всех. При этом совсем не имеют веб-сайта следующие архивы: Архив Комитета государственной безопасности Беларуси, Архив Федеральной службы безопасности России, Архив Национальной службы безопасности Армении, Архив Министерства внутренних дел Кыргызстана, Архив Службы государственной безопасности Азербайджана и Архив Службы государственной безопасности Узбекистана.

Читальный зал – Лучшие читальные залы у архивов Украины и Казахстана. Только Архив Службы безопасности Украины и Центральный государственный архив Казахстана позволяют исследователям использовать свои собственные фотоаппараты, чтобы фотографировать документы в читальном зале, что значительно облегчает их работу.

Только в двух архивах имеется научно-справочный аппарат, прилагающийся к архивному фонду, снабженный поисковиком (Архив Службы безопасности Украины и Национальный архив Беларуси). Остальные архивы предлагают отсканированные научно-справочные аппараты без поисковика, от которых исследователю мало пользы на практике. При этом архивы силовых ведомств в 5 странах не имеют читального зала совсем.

Открытость архивов в Грузии: Недостатки и рекомендации

Архивное законодательство и другие законы, относящиеся к архивному делу

Архивное законодательство Грузии занимает третье место среди 10 постсоветских стран. Такой результат стал возможен благодаря следующим позитивным изменениям:

Условия допуска к архивным документам одинаковы для всех исследователей, независимо от гражданства.
Нету ограничений в доступе к архивам по признаку судимости.
Физические и юридические лица имеют доступ к архивам на одинаковых условиях.
В архивах нет закрытых или секретных научно-справочных аппаратов.

Тем не менее, на лицо некоторые недостатки законодательства, которые необходимо исправить для того, чтобы гарантировать большую открытость и доступность архивов в будущем:

По закону, архивы предоставляют лишь устное обоснование отказа в доступе к документам, что оставляет возможность для интерпретации. Рекомендация: Закон должен обязать государственные архивы предоставлять письменные обоснования в случае отказа в допуске к документам.
Законом не предусмотрена мера, запрещающая уничтожение рассекреченных документов. Рекомендация: Наличие такой правовой нормы считается наилучшей практикой в других странах и она должна быть добавлена в законодательство Грузии.
Законом не запрещается засекречивание архивных материалов бывших советских репрессивных органов, а также не предусматривается, что к такого рода материалам не относится Закон Грузии «О защите персональных данных». Рекомендация: Такие нормы приняты во многих станах. Архивные материалы бывших репрессивных органов были рассекречены, в соответствии с указом Министра внутренних дел Грузии, но они могут подпадать под Закон Грузии «О защите персональных данных».
Закон Грузии «О защите персональных данных» возлагает ответственность за незаконное использование личной информации на организацию (или лицо), предоставившую данную информацию. Это заставляет архив (и архивиста) отказывать в выдаче документов. Рекомендация: Лучшая практика в этой области состоит в возложении ответственности на лицо (физическое или юридическое), которое обрабатывает личную информацию.

Сравнение Национального архива Грузии с Архивом Министерства внутренних дел Грузии

В отношении услуг, предоставляемых архивами (в основном, выдача архивных справок), в Грузии нет единого стандарта. В этой категории Грузия оказалась на пятом месте (72.32%). Если Национальный архив предоставляет гибкие услуги – запрос и выдача архивных справок происходит в Доме юстиции и группы людей, которым положены льготы, четко определены, то в случае с Архивом МВД ситуация совершенно противоположная – получить справки возможно только в здании, далеко от центра города и не ясно, кому полагаются льготы.

Один из самых важных недостатков оказания услуг – это тарифы: плата за получение социально-правовых справок в стандартные сроки равна 1% от средней зарплаты, тогда как справки, доказывающие право собственности, оцениваются в 5%. Цены возрастают, если справка нужна срочно.

Грузия занимает первое место среди 10 оцененных стран по качеству веб-сайтов государственных архивов. В то время как во многих целевых странах нашего исследования архивы служб безопасности не имеют своего веб-сайта, Архив МВД Грузии занимает первое место из 20 оцененных архивов по содержанию и размещению полезной информации. Национальный архив Грузии лишь на пятом месте в этой категории.

В общих чертах, веб-сайт Национального архива Грузии технически (визуально и с точки зрения программного обеспечения) функционален. Однако, он менее подстроен под нужды исследователя. Архив МВД предоставляет больше информации и ресурсов для исследователей, так как на сайте возможен поиск, запрос и получение описания архивных документов по интернету.

Рекомендация: Национальный архив должен улучшить поисковую систему своего веб-сайта. Также было желательно, если бы Архив разместил отсканированные документы на своем веб-сайте, даже если данное нововведение потребует внести поправки в законодательство [изменить некоторые внутренние правила Архива]. Когда архивные документы доступны онлайн, работа исследователя становится менее энергозатратной, а архивная практика приближается к международным стандартам.

Читальные залы государственных архивов Грузии

Читальные залы различаются у разных архивах Грузии. Читальные залы Архива МВД плохо оснащены, тогда как в Национальном архиве их работа хорошо отлажена и оснащение соответствующее. В общей сложности, читальные залы грузинских архивов занимают третье место (59.28%) среди 10 постсоветских стран.

Правила пользования документами, хранящимися в Национальном архиве прописаны в Указе Директора Национального архива Грузии от 30 ноября 2017 г. Несмотря на то, что эти правила положительно отразились на результатах нашей оценки, в читальном зале Национального архива Грузии были, тем не менее, выделены следующие проблемы:

Слишком долгое время ожидания обработки заявки на допуск – 5 рабочих дней. Это правило сильно усложняет работу исследователей, особенно тех, кто не проживает в Грузии. Рекомендация: Архив должен сократить время ожидания обработки заявки.
Архив предоставляет допуск сроком лишь на 3 месяца, по истечении которого исследователь должен заново подать заявку. За несколько дней до истечения трехмесячного срока Архив оповещает исследователя, что он должен запросить допуск повторно. Такая практика усложняет работу исследователей и создает неэффективную трату архивных ресурсов. Рекомендация: Архив должен повысить срок допуска исследователей к документам.
Существующая процедура выдачи допуска к архивным документам (опубликованная на веб-сайте Архива) содержит неясные исключения, что позволяет руководству Архива принимать произвольные решения предоставлении допуска в Архив. Рекомендация: Архив должен свести к минимуму возможность для руководства произвольного принятия решений.
От исследователей требуют указать тему их работы и точные сроки. Последнее может быть изменено только при подаче новой заявки, даже если тема исследования останется без изменения. Рекомендация: Архив должен предоставить более гибкую систему, чтобы не приходилось отказывать в доступе по чисто формальным процессуальным причинам.
Архив предлагает отсканированный научно-справочный аппарат в читальном зале, который, однако, лишен возможности поиска. Рекомендация: Архив должен разработать современную поисковую систему, чтобы можно было находить документы по ключевым словам, географическим названиям и темам.
Поскольку правила допуска в Архив не позволяют исследователю работать вне рамок своей темы, указанной в заявке, им также нельзя пользоваться базой данных уже отсканированных документов. Рекомендация: Доступ к базе отсканированных документов должен быть у всех исследователей.
Исследователи не могут запросить документы по интернету; им приходится это делать лично, а запрошенные документы получать на следующий день. Рекомендация: Архив должен предоставить возможность запроса документов онлайн.
Исследователям недоступен список документов, числящихся как «поврежденные» или «на реставрации». Рекомендация: Архив должен выложить этот список в общий доступ, для того, чтобы избежать необоснованных отказов по этой причине.
Исследователь может запросить максимум 10 документов в день. Рекомендация: Архив должен увеличить это число до наибольшего технически возможного.
Здание Архива не приспособлено для людей ограниченными возможностями; читальный зал находится на втором этаже. Рекомендация: Доступ в Архив должен быть обеспечен для всех исследователей, включая тех, у кого особые потребности.
Плата за копирование документов в читальном зале несоразмерно высока (исследователям с научной степенью и другим категориям граждан полагаются 50% льготы):

o За 1 страницу документа IX-XVIII веков – 6 лари,

o За 1 страницу документа XIX века – 4 лари,

o За 1 страницу документа XX века – 1 лари,

o 1 фото – в среднем 11 лари (7 лари позитив и 15 лари негатив).

Рекомендация: Грузинские архивы должны следовать межждународной практике и разрешать исследователям пользоваться собственными фотоаппаратами в читальных залах.

Читальный зал Архива МВД плохо оснащен. В случае с Архивом бывшего комитета госбезопасности, исследователям приходится работать в том же помещении, что и сотрудникам Архива. В Архиве бывшей компартии Грузинской ССР, который находится в другом здании, ситуация немного лучше: там читальный зал лучше оснащен. С другой стороны, качество услуг, предоставляемых исследователям в читальном зале Архива МВД: процедура допуска и доступа ко сканированным копиям и научно-справочному аппарату – лучше, по сравнению с Национальным архивом.

Выводы

Среди самых существенных проблем открытости государственных архивов, выявленных в постсоветских странах, выделяются основные принципы законодательства, которые, вместо того, чтобы помогать гражданам в работе в архивах, скорее направлены на создание препятствий. Такое отношение берет начало в советском прошлом и в институциональной памяти, так как в то время деятельность архивов была более направлена на «сокрытие» информации, чем на «открытие».

Архивы силовых ведомств в большинстве постсоветских стран самые закрытые. Они затрудняют процесс оценки исторического наследия, установлению верховенства закона и гарантий прав человека в этих странах. В этом отношении, исключение составляют архивы силовых ведомств Украины и Грузии, как самые открытые, которые должны служить примером во всем регионе.

В сфере открытости государственных архивов, перед Грузией много вызовов. А именно, необходимы изменения в законодательстве, которые приведут страну ближе к западным правовым стандартам и стандартам, разработанным международными архивными организациями.

Необходимо определить, что такое личная и секретная информация в рамках архивной деятельности и провести различия между личной тайной и использованием информации в исторических, статистических и др. целях. Также мы убеждены, что концепт «личной информации» не должен распространяться на архивные документы государственных репрессивных органов, действовавших в СССР.

В ответ на вызовы XXI века, необходимо повысить качество услуг, предоставляемых онлайн, и подстроить их под нужды исследователей. Для получения этого результата, необходима готовность к открытости архивов в среде руководства государственных архивов, а также регулирующием и законодательном уровне.

На постсоветском пространстве Украина является примером в области открытости государственных архивов с тех пор, как в 2014-2015 гг. по инициативе нескольких неправительственных организаций там начались изменения. Правительство и Парламент предприняли соответствующие шаги и в результате государственные архивы Украины превратились из самых закрытых в самые открытые.

В будущем IDFI планирует провести более детальный анализ законодательства и, при содействии исследователей, выработать рекомендации для каждого архивного учреждения, чтобы они могли работать над решением своих проблем. IDFI продолжит продвигать идеи максимальной открытости государственных архивов, путем инициирования изменений законодательства, изучения лучших международных практик и информируя широкую общественность об архивах.

регулирующием и законодательном уровне.

Об авторе:

Антон Вачарадзе глава Направления исследований архивов и советского прошлого в Институте развития свободы информации (IDFI). Также он читает лекции в Кавказском университете в Грузии, Тбилиси. Он занимал должность директора Центрального исторического архива при Национальном архиве Грузии в 2012-2017 гг.